نقد و بررسی عملکرد شوراهای عالی در ایران؛ (بخش دوم و پایانی) شوراهای عالی با اقتصاد، سلامت و محیط زیست کشور چه کردند؟

در بخش نخست این گزارش به بیان دیدگاه برخی کارشناسان و صاحبنظران درباره عملکرد شوراهای عالی در ایران و سابقه فعالیت این نهادهای بین بخشی پرداختیم؛ شوراهایی که نه تعداد دقیق آنها در کشور معلوم است و نه ساختار اداری، بودجه، تعداد نیرو و نه حتی مصوبه‌ها و میزان اجرایی‌شدن آنها و نه البته پیامدهای تصمیم‌های این نهادهای مهم حاکمیتی روشن است.

با توجه به تعداد زیاد شوراهای عالی در کشور، در این گزارش به نقد و بررسی ۱۰ شورای عالی مهم که به ریاست رئیس جمهوری تشکیل می‌شوند، می‌پردازیم و جایگاه قانونی، میزان شفافیت و برخی از نقاط ضعف و قوت آنها را بررسی می‌کنیم. به طور قطع بررسی دقیق‌ و جامع فعالیت و عملکرد این نهادهای سیاستگذار در کشور نیازمند یک تحقیق همه‌جانبه و دسترسی به منابع اطلاعاتی کامل‌ است که به طور حتم نهادهای مسئول در کشور در این زمینه همت می‌کنند.

در بخش نخست این گزارش سه شورای عالی شامل «شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی» بررسی شد و در بخش دوم این گزارش به بررسی عملکرد ۷ شورای عالی دیگر شامل «شورای عالی اداری، شورای عالی انرژی، شورای عالی محیط زیست، شورای عالی سلامت و امنیت غذایی، شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی، شورای عالی مناطق آزاد تجاری_صنعتی و شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» می‌پردازیم.

۴. شورای عالی اداری

شورای عالی اداری از جمله قدیمی‌ترین شوراهای عالی در ایران است که سابقه تاسیس آن به سال ۱۳۴۰ برمی‌گردد. هدف از تشکیل این شورا، سیاستگذاری در زمینه مدیریت منابع انسانی در کشور است. در آن زمان، رئیس این شورا نخست‌وزیر بود اما این شورا در سال ۱۳۴۵ منحل و وظایف آن به سازمان امور اداری و استخدامی واگذار شد. بعد از انقلاب در سال ۱۳۶۹ در برنامه اول توسعه کشور بار دیگر شورای عالی اداری احیا شد. در موادی از برنامه‌های توسعه دوم، سوم و چهارم نیز به جایگاه قانونی این شورا اشاره شد تا اینکه در سال ۱۳۸۶ قانون مدیریت خدمات کشوری تصویب شد. در مواد ۱۱۴ و ۱۱۵ این قانون به جایگاه قانونی شورای عالی اداری اشاره شده است.

بزرگ شدن دولت، شفاف‌نبودن سیستم اداری کشور، نبود استاندارد نیروی انسانی در دستگاه‌های دولتی و بهره‌وری پایین بسیاری از دستگاه‌های دولتی از جمله نقاط ضعف سیستم اداری کشور است که تصمیم‌گیری کلان آن به عهده شورای عالی اداری استبر اساس این قانون، رئیس‌جمهوری رئیس شورای عالی اداری است و سازمان امور اداری و استخدامی مسئول اجرای مصوبه‌های این شوراست. دبیرخانه شورای عالی اداری نیز در همین سازمان قرار دارد. بر اساس ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، ایجاد هر دستگاه اجرایی جدید در کشور منوط به تائید شورای عالی اداری، تصویب هیات وزیران و تصویب مجلس است. پیشبرد دولت الکترنیک از جمله نقاط مثبت فعالیت این شوراست اما بزرگ شدن دولت، شفاف نبودن سیستم اداری کشور و بروکراسی ناکارآمد آن، نبود استاندارد نیروی انسانی در دستگاه‌های دولتی و بهره‌وری پایین بسیاری از دستگاه‌های دولتی از جمله نقاط ضعف سیستم اداری کشور است که تصمیم‌گیری کلان آن به عهده شورای عالی اداری است.

۵. شورای عالی انرژی

شورای عالی انرژی یکی از شوراهای عالی کمتر شناخته شده است. تشکیل این شورا به موادی در قانون برنامه توسعه سوم برمی‌گردد. بر اساس این قانون، رئیس‌ شورای عالی انرژی رئیس‌جمهوری است و در غیاب او جلسات به ریاست معاون اول رئیس جمهوری تشکیل می‌شود. دبیرخانه این شورا در سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی است و رئیس این سازمان دبیر شورای عالی انرژی است.
تعیین سیاست‌های کلی در زمینه تولید، توزیع و مصرف انرژی در کشور از جمله وظایف این شوراست. وزیران نفت، نیرو، امور اقتصادی و دارایی، صمت، جهاد کشاورزی و رئیسان سازمان‌های انرژی اتمی و حفاظت محیط زیست اعضای شورای عالی انرژی هستند. در قانون اصلاح عضویت نمایندگان مجلس در شوراهای عالی آمده است که یکی از نمایندگان مجلس با معرفی کمیسیون انرژی به عنوان ناظر در شورای عالی انرژی حضور دارد.

الگوی مصرف برق و گاز طبیعی، آیین‌نامه ایجاد بازار بهینه‌سازی انرژی و محیط زیست، استفاده از انرژی‌های تجدیدپذیر در دستگاه‌های دولتی، سند تراز تولید و مصرف گاز، سند انرژی بخش حمل‌ونقل و طرح جامع انرژی کشور از جمله مصوبه‌های این شوراست. از شورای عالی انرژی اطلاعات اندکی در رسانه‌ها منتشرشده که نشان می‌دهد این شورا در ۱۴ سال گذشته فقط دو بار تشکیل جلسه داده است. وب سایت اختصاصی ندارد و مصوبه‌های آن در یک مجموعه شفاف منتشر نشده و حتی تعداد دقیق جلسه‌های آن در رسانه‌ها منتشر نشده است.

وضعیت نگران‌کننده انرژی کشور، کمبود برق، سهم اندک تولید برق و انرژی از منابع تجدیدپذیر و انرژی اتمی، مازوت‌سوزی و آلودگی‌های زیست محیطی ناشی از سوخت‌های آلاینده، کمبود بنزین و گاز در برخی ماه‌های سال، نبود ضمانت اجرایی برای مصوبه‌های این شورا و نبود تعادل بین تولید و عرضه حامل‌های انرژی از جمله مواردی است که نشان‌دهنده موفقیت اندک شورای عالی انرژی کشور است.

۶. شورای عالی محیط زیست

سابقه تشکیل شورای عالی محیط زیست به سال ۱۳۵۳، زمانی که قانون سازمان حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب شد برمی‌گردد؛ سازمانی که زیر نظر شورای عالی حفاظت محیط زیست فعالیت می‌کرد. شورای عالی محیط زیست عالی‌ترین مرجع تصمیم‌گیری در حوزه محیط زیست در ایران است که وظایف متعددی دارد، از جمله تصمیم‌گیری نهایی درباره مسائل محیط زیستی در سطح کلان، تصویب ضوابط و مقررات زیست محیطی برای استقرار صنایع، واحدهای بزرگ، سکونت گاه‌ها و هدایت توسعه به‌گونه‌ای که کمترین آسیب زیست‌محیطی را داشته باشد.

همچنین تدوین استانداردها و دستورالعمل‌هایی برای مدیریت آب، هوا، خاک، پسماندها، کنترل آلودگی و حفاظت از منابع طبیعی، همچنین ارتقای سطح حفاظتی مناطق طبیعی، حفاظت از تنوع زیستی، تعیین و افزایش مناطق تحت حفاظت، تعیین ضوابط جلوگیری از شکار غیرمجاز و مسئولیت مطالبه خسارات محیط زیستی، تأیید یا رد طرح‌های بزرگ زیربنایی و پروژه‌هایی که ممکن است آثار زیست محیطی قابل توجهی داشته باشند از جمله اختیارات و وظایف این شوراست.

رئیس شورای عالی محیط زیست، رئیس‌جمهوری است و تعدادی از وزیران از جمله «کشور»، «جهاد کشاورزی»، «صنعت، معدن و تجارت»، «بهداشت درمان و آموزش پزشکی» و «مسکن و شهرسازی» به همراه رئیسان سازمان برنامه‌وبودجه و حفاظت محیط زیست اعضای این شورا هستند.

این شورا نیز در اطلاع‌رسانی از عملکرد خود ضعیف بوده است. بر اساس اطلاعات موجود این شورا تاکنون حدود ۴۰ جلسه داشته اما مرکز اطلاع‌رسانی وجود ندارد که مجموعه مصوبه‌ها و عملکرد این شورا را در معرض دید عموم قرار دهد. اخبار موجود نشان می‌دهد مصوبه‌های مختلفی در زمینه شکار و طرح‌ها و پروژه‌های مختلف داشته اما روند آسیب‌های فزاینده و تخریب و نابودی محیط زیست مثل خشک‌شدن دریاچه ارومیه، نابودی بسیاری از تالاب‌ها، فرسایش و فرونشست زمین در کشور، آلودگی هوا در بسیاری از ماه‌های سال، آلاینده بودن بسیاری از صنایع و خودروهای کشور، روند فزاینده آلودگی آب و خاک در کشور و مدیریت نامناسب پسماندها، نشان می‌دهند عملکرد این شورا چندان موفق نبوده است.

۷. شورای عالی سلامت و امنیت غذایی

شورای عالی سلامت و امنیت غذایی بر اساس قانون برنامه پنجم توسعه در سال ۱۳۹۰ با ادغام شورای غذا و تغذیه و شورای عالی سلامت، با هدف تأمین، حفظ و ارتقای عادلانه سلامت، فراهم شدن شرایط دسترسی و برخورداری آحاد جامعه از سبد غذایی سالم و مطلوب و بهبود کیفیت و شیوه زندگی آحاد مردم تشکیل شد. رئیس این شورا رئیس‌جمهوری و دبیر آن وزیر بهداشت است. رئیس سازمان برنامه‌وبودجه، وزیران کشور، صمت، تعاون، آموزش‌وپرورش، جهادکشاورزی، ورزش‌وجوانان و رئیسان سازمان حفاظت محیط زیست، صداوسیما، کمیسیون بهداشت مجلس، کمیته امداد، سازمان استاندارد و نمایندگان انجمن‌های تخصصی حوزه سلامت اعضای آن هستند.

افول بسیاری از شاخص‌ها در حوزه‌های مختلف از جمله انرژی، سلامت اجتماعی و امنیت غذایی، محیط زیست و رفاه اجتماعی می‌تواند نشانه شکست سیاستگذاری‌های کلان در این حوزه‌ها باشداین شورا وظایف مختلفی دارد اما در مجموع به نظر می‌رسد هماهنگی بین بخشی در امور بهداشت، تغذیه و امنیت غذایی، سیاستگذاری کلان برای حفظ و ارتقای سلامت مردم و تصویب استانداردهای پیوست سلامت طرح‌های بزرگ توسعه‌ای مهمترین وظایف این شورا باشد.

با این حال عملکرد، مصوبه‌ها و میزان موفقیت‌های این شورا در هاله‌ای از ابهام قرار دارد زیرا نه گزارش‌دهی منظمی از عملکرد این شورا وجود دارد و نه سایت اطلاع‌رسانی. بیشتر مصوبه‌های این شورا که تاکنون منتشرشده در زمینه مسائل جزئی مانند جلوگیری از تبلیغات کالاهای آسیب‌رسان به سلامت بوده و نقش چندانی از این شورا در سیاستگزاری کلان حوزه سلامت، راهبری و نظارت بر عملکرد دستگاه‌های مرتبط با سلامت و تغذیه دیده نشده است.

نبود هماهنگی بین بخشی در حوزه سلامت، نبود آمار و اطلاعات دقیق از روند سوء تغذیه و امنیت غذایی، دور ریز بالای مواد غذایی در کشور، شکاف طبقاتی در شاخص‌های تغذیه و سلامت و تغییرات منفی برخی شاخص‌های سلامت روانی، اجتماعی و اقتصاد سلامت و فقدان رصد منظم و شفاف از عملکرد دستگاه‌ها، از ناکارآمدی و ناموفق بودن این شورا حکایت دارد.

۸. شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی

شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی براساس «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» مصوب سال ۱۳۸۳ تشکیل شده است. رئیس این شورا، رئیس جمهوری است و وزیران کشور، بهداشت، آموزش‌وپرورش، مسکن و شهرسازی، کار و رفاه اجتماعی، دفاع، اقتصاد و جهاد کشاورزی و رئیس کمیته امداد از جمله اعضای این شورا و سه نفر از نمایندگان مجلس نیز به عنوان اعضای ناظر از کمیسیون‌های بهداشت، برنامه و بودجه و اجتماعی عضو این شورا هستند.

هماهنگی سیاست‌های اجتماعی و بودجه‌های کشور در حوزه‌های مختلف از جمله اشتغال، آموزش‌وپرورش، تربیت بدنی، مسکن، بیمه و سایر بخش‌های مرتبط با تأمین اجتماعی، تعیین ضوابط کلی برای مدیریت دستگاه‌های دولتی، عمومی و صندوق‌های فعال در حوزه رفاه و تامین اجتماعی از جمله وظایف این شوراست.

نقدهای جدی بر عملکرد شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی، بیشتر بابت ضعف در ایجاد هماهنگی و نظارت بر سیاست‌های حوزه رفاه کشور وارد شده است. در فقدان ایفای نقش فعال شورای‌ عالی رفاه و تأمین اجتماعی، برخی وظایف این شورا برعهده دستگاه‌های دیگر از جمله هیات وزیران یا سازمان برنامه‌وبودجه قرار گرفته است.
اجزای پراکنده و چندپاره نظام رفاه و تأمین اجتماعی، موازی کاری، همپوشانی، حیف‌ومیل منابع در حوزه بیمه و رفاه و نبود هماهنگی و هم‌افزایی بین دستگاه‌های مسئول، نتایج تاسف‌باری را در حوزه رفاه و تامین اجتماعی رقم زده و ورشکستگی بسیاری از صندوق‌های بیمه‌ و آینده مبهم فعالیت این صندوق‌ها چشم انداز خطرناکی را پیش روی کشور قرار داده است.

۹. شورای عالی مناطق آزاد تجاری _ صنعتی

شورای عالی مناطق آزاد تجاری _ صنعتی در سال ۱۳۶۹ با مصوبه شورای اقتصاد تشکیل شد و بعد با تصویب قانون «چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران» در سال ۱۳۷۲ چارچوب قانونی پیدا کرد. رئیس این شورا رئیس‌جمهوری است و وزیران اقتصادی مانند «اقتصاد، کشور، تعاون، کار و رفاه اجتماعی، مسکن و شهرسازی و جهاد کشاورزی» از جمله اعضای این شورا هستند.

نظارت بر مناطق آزاد تجاری_صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی ایران، تصویب مقررات و آیین‌نامه‌ها در این حوزه و ایجاد هماهنگی بین فعالیت‌های این مناطق برعهده این شوراست. جذب سرمایه‌گذاری و ایجاد مزایای تعرفه‌ای و گمرکی در برخی مناطق آزاد مانند کیش، قشم و چابهار توانسته‌ نقش‌هایی در رونق تجارت، گردشگری و فعالیت‌های اقتصادی در این مناطق ایفا کند. با این وجود عملکرد مناطق آزاد با نقدهایی مواجه است. انطباق ‌نداشتن با اهداف توسعه منطقه‌ای/ملی، ضعف در شفافیت و گزارش‌دهی، ایجاد فرصت‌هایی برای رانت/ قاچاق یا دور زدن مقررات و ناکافی بودن اثرگذاری بر توسعه صنعتی _ مبتنی ‌بر زنجیره ارزش در سطح ملی _ از جمله این مباحث است.

بررسی شوراهای عالی در ایران نشان می‌دهد بسیاری از آنها که بیشتر به عنوان عالی‌ترین نهاد سیاستگذار و هماهنگ‌کننده در حوزه‌های مختلف هستند، در عمل به علل مختلف در حل مسائل کشور موثر نبوده‌اندهم اکنون ۹ منطقه آزاد تجاری در ایران وجود دارد که شامل کیش، قشم، چابهار، ارس، انزلی، بانه و مریوان، اروند، ماکو، قصرشیرین و مازندران است اما عملکرد و تعداد جلسات و مصوبات شورای عالی مناطق آزاد تجاری و صنعتی به صورت شفاف منتشر نشده و وب سایت رسمی نیز برای انتشار مصوبات و اقدامات این شورا وجود ندارد. فعالیت این شورا نیز مانند بسیاری دیگر از شوراهای عالی شفافیت ندارد.

۱۰. شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا

شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا که به اختصار شورای عالی سران قوا نیز خوانده می‌شود، سال ۱۳۹۷ در پی گسترش فشارهای اقتصادی و تحریم‌ها تشکیل شد تا به نوعی اتاق جنگ اقتصادی باشد. نخستین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوای سه‌گانه ۵ خرداد ۱۳۹۷ برگزار شد و تا مهرماه ۱۴۰۴ در مجموع ۶۷ بار تشکیل جلسه داده است.

شورای عالی هماهنگی سران قوا قانون خاص مصوب مجلس ندارد و بر اساس تصمیم رهبری و ضرورت مدیریت بحران اقتصادی ایجاد شده است. طبق برخی تحلیل‌ها، مبنای اصلی این شورا «اصل ۱۱۰ قانون اساسی» و امکان تفویض اختیارات از سوی ولی‌فقیه است. البته منتقدان تشکیل این شورا را با اصل تفکیک قوا در قانون اساسی در تعارض دانسته‌اند.

از دیگر انتقادها بر این شورا این است که نهاد ناظر بر مصوبه‌های این شورا دیده نشده است و به همین علت، نظارت بر مصوبه‌های شورای عالی هماهنگی سران قوا جایگاه قوی ندارد. بر این اساس منتقدان، این شورا را یک شورای موقت و واکنشی به علت شرایط ویژه اقتصادی کشور می‌دانند تا یک نهاد قانونی و دائمی.

در ساختار تعریف شده برای شورای عالی هماهنگی سران قوا، رئیسان هر سه قوه به صورت مشترک ریاست این شورا را برعهده دارند اما رئیس‌جمهوری نقش هماهنگ‌کننده جلسه‌ها را دارد. علاوه بر سران قوای سه‌گانه، برخی وزیران اقتصادی، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه و رئیس بانک مرکزی نیز در این شورا نقش دارند.

تصمیم‌گیری در موضوع‌های راهبردی اقتصاد کشور، به‌ویژه در شرایط بحران، سیاستگذاری در حوزه‌های کنترل تورم، تنظیم بازار، قیمت‌گذاری کالاهای اساسی، مدیریت منابع ارزی، مولدسازی دارایی‌های دولتی و اصلاح ساختار بودجه، ترکیب ستادهای تنظیم بازار و اختیارات دستگاه‌های اقتصادی در نظارت بر قیمت‌ها از جمله وظایف این شوراست که در مواردی با وظایف شوراها، وزارتخانه‌ها و ساختارهای مشابه دولتی همپوشانی دارد.

علاوه بر نقدهای مبتنی بر تعارض با اصل تفکیک قوا، تاخیر یا نقص در اجرای مصوبه‌های این شورا، کاهش نقش نظارتی قوه مقننه و قضاییه و تاثیرگذاری نه چندان موفق آن بر حل مشکلات اقتصادی و برخی تعارض‌های اقتصادی مانند تعیین قیمت بنزین و تنظیم بازار، از دیگر نقدهای وارد شده بر این شوراست. در مورد بودجه و تعداد کارکنان شورای عالی هماهنگی سران قوا نیز تاکنون اطلاعاتی منتشر نشده است.

نقد و بررسی عملکرد ۱۰ شورای عالی در کشور

جمع‌بندی

بررسی شوراهای عالی در ایران نشان می‌دهد بسیاری از این شوراها که بیشتر به عنوان عالی‌ترین نهاد سیاستگذار و هماهنگ‌کننده در حوزه‌های مختلف هستند، در عمل به دلایل مختلف در حل مسائل کشور موثر نبوده‌ و عملکرد موفقی نداشته‌اند. تعداد دقیق شوراهای عالی در کشور مشخص نیست اما بیش از ۱۰۰ شورای عالی قابل شمارش است. ده‌ها شورای عالی در کشور به ریاست رئیس‌جمهوری تشکیل می‌شوند و بسیاری از آنها به ریاست افراد دیگری از جمله، معاون اول رئیس جمهوری، وزیران یا روسای سازمان‌های دولتی دیگر تشکیل می‌شوند.

بودجه و تعداد کارکنان بسیاری از این شوراها نامعلوم بوده و حتی مصوبه‌های بسیاری از شوراهای عالی نیز به صورت منظم و شفاف منتشر نمی‌شود. ضعف اطلاع‌رسانی می‌تواند در برخی موارد به‌ویژه در تصمیم‌های اقتصادی عامل رانت و فساد و دست‌کم کندی فعالیت باشد.

برخی از شوراهای عالی مصوبه مجلس، جایگاه قانونی مشخص و روی کاغذ قدرت سیاستگذاری و جایگاه حقوقی قوی دارند اما در عمل بسیاری از مصوبه‌های آنها ضمانت اجرایی ندارد و به علت مخالفت وزیر یا ضعف عملکرد دستگاه‌های اجرایی به سرانجام نمی‌رسند. علاوه بر آن، در برخی موارد مانند شورای عالی انقلاب فرهنگی، تعدد دستگاه‌های تصمیم‌گیرنده و موازی‌کاری موجب نوعی آشفتگی و ناکارآمدی در حیطه مسئولیت آنها شده است.

در برخی حوزه‌های بسیار مهم مانند رفاه و تامین اجتماعی، محیط زیست، انرژی و سلامت و امنیت غذایی نیز افول شاخص‌ها و افزایش تنش‌ها و مشکلات نشان‌دهنده شکست سیاستگذاری‌ها و مصوبه‌ها شوراهای عالی است. از نگاه کارشناسان، با وجود هزینه‌کردهای غیرشفاف در بسیاری از شوراهای عالی، عملکرد بسیاری از آنها موفقیت‌آمیز نبوده و حتی می‌تواند در مواردی نوعی تداخل و موازی‌کاری با قوه مقننه به عنوان نهاد اصلی قانوگذاری و نظارت در کشور نیز تلقی شود؛ از این رو در مواردی تجدیدنظر و حذف برخی از این شوراها می‌تواند به نفع کشور باشد.